Lesione dell’affidamento incolpevole sull’atto amministrativo annullato in via di autotutela

Lesione dell’affidamento incolpevole sull’atto amministrativo annullato in via di autotutela
18 Dicembre 2018 Valentina Magnano S. Lio

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con ordinanza del 13 dicembre 2018 n. 32365, resa in sede di regolamento di giurisdizione su conflitto (negativo), ha confermato che spetta al Giudice Ordinario la cognizione delle controversie promosse per il risarcimento del danno che il privato abbia patito a causa del comportamento tenuto dalla Pubblica Amministrazione, ove il primo si dolga non già dell’illegittimità dell’atto amministrativo (in specie, di annullamento in autotutela di un bando di finanziamento), bensì del ritardo con cui la P.A. è addivenuta alla decisione di annullare l’atto amministrativo (ampliativo della sfera patrimoniale), in via di autotutela, così ledendo l’incolpevole affidamento che su di esso aveva riposto il privato.

Nello specifico, la controversia da cui è sorto il conflitto negativo di giurisdizione fra il Tribunale Civile di Palermo ed il TAR Sicilia di Palermo afferiva al risarcimento dei danni richiesti da un privato che era stato leso dall’annullamento in autotutela da parte dell’amministrazione regionale d’un bando di finanziamento e della successiva graduatoria dei progetti ammissibili e finanziabili approvata (e nella quale era stato inserito il progetto a suo tempo presentato dal privato).

Le Sezioni Unite, interpellate, a seguito del conflitto negativo di giurisdizione sollevato dal Tribunale amministrativo regionale di Palermo (al quale il Giudice Ordinario, dal privato adito in prima battuta, aveva rimesso la controversia), con la decisione in rassegna, hanno dapprima ricordato che, secondo propria pacifica giurisprudenza, “…la giurisdizione deve essere determinata sulla base della domanda, dovendosi guardare, ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, non già alla prospettazione compiuta dalle parti, bensì al petitum sostanziale. Quest’ultimo deve essere identificato, non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, quanto, soprattutto, in funzione della causa petendi, ossia dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio, da individuarsi con riguardo ai fatti allegati (Cass., Sez. Un., 2 marzo 2018, n. 4996; Cass., Sez. Un., 31 luglio 2018, n. 20350)…”.

Quindi, hanno rammentato come, in particolare, “…a partire dalla ordinanze 23 marzo 2011, nn. 6594, 6595 e 6596,l’attrazione della tutela risarcitoria dinanzi al giudice amministrativo può verificarsi soltanto qualora il danno patito dal soggetto che agisce nei confronti della pubblica amministrazione sia conseguenza immediata e diretta della dedotta illegittimità del provvedimento che egli ha impugnato, mentre si è al di fuori della giurisdizione amministrativa se viene in rilievo una fattispecie complessa in cui l’emanazione di un provvedimento favorevole, che venga successivamente annullato in quanto illegittimo, si configura solo come uno dei presupposti dell’azione risarcitoria che si fonda altresì sulla capacità del provvedimento di determinare l’affidamento dell’interessato e la lesione del suo patrimonio, che consegue a tale affidamento e alla sopravvenuta caducazione del provvedimento favorevole (Cass., Sez. Un., 4 settembre 2015, n. 17586; Cass., Sez. Un., 22 maggio 2017, n. 12799; Cass., Sez. Un., 23 gennaio 2018, n. 1654; Cass., Sez. Un., 24 settembre 2018, n. 22435)…”.

La vicenda portata all’attenzione delle Sezioni Unite e decisa con l’ordinanza che qui si commenta, è stata ritenuta sussumibile proprio in questa seconda ipotesi, vertendo sul risarcimento dei danni causati dalla condotta dell’amministrazione regionale, ai sensi dell’art. 2043 del codice civile – e non già sulla legittimità o meno del provvedimento della P.A., di cui non è chiesto neppure l’annullamento – lamentando in particolare l’attore, “…la lesione, per colpa dell’amministrazione, della “legittima aspettativa” e “dell’affidamento sullo stanziamento” …” contenuto nella graduatoria regionale poi annullata  in autotutela.

In sostanza – osservano le Sezioni Unite, nell’attribuire la controversia alla cognizione del Giudice Ordinario – “…non si rimprovera alla P.A. l’esercizio illegittimo di un potere consumato nei confronti dell’attore attraverso l’emanazione di un atto di annullamento in autotutela, ma la colpa consistita nella lesione dell’affidamento riposto dal medesimo sulla stabilità del finanziamento precedentemente concesso, per essere l’annullamento intervenuto a notevole distanza temporale dalla approvazione della graduatoria, quando ormai si era consolidata la sua legittima aspettativa alla ricezione del finanziamento al quale era stato ammesso, sia pure in forza di un provvedimento poi rivelatosi illegittimo, e nonostante le ragioni poste a fondamento del decreto di annullamento in autotutela fossero già da tempo a conoscenza dell’amministrazione regionale. L’attore ha in definitiva lamentato una lesione della sua integrità patrimoniale per violazione del principio generale di diligenza e buona fede ai sensi dell’art. 2043 cod. civ., rispetto alla quale l’esercizio del potere amministrativo non rileva in sé, ma solo per l’efficacia causale del danno-evento da affidamento incolpevole…”.

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