Il Supremo Consesso con la sentenza numero 22 del 9 dicembre 2021, si è espresso sulla possibilità o meno che la sussistenza del requisito della vicinitas (inteso quale stabile collegamento tra il ricorrente e l’area dove si trova il bene oggetto del titolo in contestazione) sia idonea o meno a radicare tanto la legittimazione ad agire quanto l’interesse ad agire da parte del ricorrente.

Le questioni deferite

Il recente pronunciamento della Plenaria è stato “sollecitato” dal Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione Siciliana che – interrogatosi sul se, per impugnare i titoli edilizi altrui, il requisito della vicinitas sia sufficiente a fondare insieme la legittimazione ad agire e l’interesse al ricorso, quali condizioni dell’azione di annullamento – con la sentenza non definitiva numero 759 del 27 luglio 2021 ha sollevato i seguenti articolati quesiti:
a) se la vicinitas, sulla base dell’orientamento maggioritario sopra illustrato, è di per sé idonea non solo a legittimare l’impugnazione di singoli titoli edilizi, ma a evidenziare il profilo dell’interesse all’impugnazione;
b) se, viceversa, la vicinitas è idonea a dimostrare la sola condizione della legittimazione a ricorrere, e per l’effetto è necessario che il ricorrente dimostri lo specifico pregiudizio che l’iniziativa edilizia (posta in essere in violazione delle regole di settore) gli provoca;
c) in questo secondo caso (ai fini di un completo discernimento della questione), se tale dimostrazione deve essere sempre resa o solo nell’evenienza che la vicinitas non renda evidente lo specifico vulnus patito dal ricorrente;
d) nel caso in cui l’Adunanza plenaria aderisca all’impostazione di cui ai punti b) o c) come si debba apprezzare l’interesse ad agire nelle cause in cui si lamenta una violazione delle distanze (fra costruzioni) imposte dalla legge urbanistica.

La risposta dell’Adunanza Plenaria alla prima questione

Relativamente al primo quesito deferito, l’Alto Consesso si è pronunciato in senso negativo, escludendo – in linea generale – che il criterio della vicinitas possa di per sé soddisfare il requisito della legittimazione ad agire e quello dell’interesse al ricorso volto all’annullamento di titoli edilizi altrui.
L’Adunanza Plenaria sul punto – dopo una lunga e complessa ricostruzione storico-sistematica delle condizioni dell’azione nel processo amministrativo e della giurisprudenza nel tempo maturata – ha affermato che nei casi di impugnazione di un titolo autorizzatorio edilizio vada “..riaffermata la distinzione e l’autonomia tra la legittimazione e l’interesse al ricorso quali condizioni dell’azione..” essendo quindi “..necessario che il giudice accerti, anche d’ufficio, la sussistenza di entrambi e non può affermarsi che il criterio della vicinitas, quale elemento di individuazione della legittimazione, valga da solo ed in automatico a dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall’atto impugnato..”.
A tali conclusioni l’Adunanza giunge sulla scorta delle seguenti considerazioni.
In primo luogo, l’Alto consesso rammenta che, in ambito edilizio-urbanistico, la qualificazione dell’interesse del terzo (ricorrente) discende – in ultimo e dopo l’abrogazione dell’articolo 31 della legge urbanistica ad opera dell’articolo 136 del D.P.R. numero 380 del 2001 – dall’articolo 872 del codice di procedura civile.
Sicché, mentre in data anteriore alla suddetta abrogazione la giurisprudenza (maggioritaria) aveva inteso interpretare la portata del requisito della vicinitas in modo “espansivo” (quale criterio quindi idoneo a legittimare l’impugnazione di singoli titoli edilizi assorbe in sé anche il profilo dell’interesse al ricorso), ad oggi la riflessione sulle condizioni dell’azione nel processo amministrativo deve necessariamente essere ricondotta entro gli schemi generali ricavabili dal C.P.A., occorrendo pertanto valorizzare l’autonomia delle due nozioni della legittimazione ad agire e dell’interesse al ricorso.
In secondo luogo, con specifico riferimento all’interesse ad agire, l’Adunanza Plenaria chiarisce che esso – a differenza della legittimazione ad agire – è da intendersi come “uno stato di fatto” che “si lega quindi necessariamente all’utilità ricavabile dalla tutela di annullamento e dall’effetto ripristinatorio; utilità che a sua volta è in funzione e specchio del pregiudizio sofferto”.
Sicché – a fronte di un intervento edilizio contra legem – la sussistenza di tale interesse postula necessariamente l’esistenza di un pregiudizio che è rinvenuto in giurisprudenza, non senza una serie di varianti, “..nel possibile deprezzamento dell’immobile, confinante o comunque contiguo, ovvero nella compromissione dei beni della salute e dell’ambiente in danno di coloro che sono in durevole rapporto con la zona interessata…”, od ancora ed in via esemplificativa, nella diminuzione di aria, luce, visuale o panorama, ma anche nelle menomazioni di valori urbanistici e nelle degradazioni dell’ambiente in conseguenza dell’aumentato carico urbanistico in termini di riduzione dei servizi pubblici, sovraffollamento, aumento del traffico.
Alla stregua di tale ricostruzione, l’Alto consesso evidenzia pertanto come “..l’interesse ad agire dovrebbe ad esempio escludersi nei casi in cui il titolo edilizio impugnato fosse affetto da vizi solamente formali o procedurali, sicuramente emendabili, quand’anche ne fosse possibile l’annullamento, quindi senza che a tale annullamento possa seguire l’applicazione di una qualunque sanzione; o, ancora più in radice, laddove al rilascio illegittimo del titolo edilizio non fosse poi seguita alcuna attività e nel frattempo fosse maturato il termine di decadenza del permesso..”.
Sicchè l’inidoneità del requisito della vicinitas a soddisfare, in modo automatico e diretto, anche l’interesse a ricorrere, discende dalla riaffermata differenza tra le due condizioni dell’azione.

La risposta dell’Adunanza Plenaria alle altre questioni

Ciò chiarito, ed in risposta al secondo quesito deferito, l’Alto consesso – ha comunque precisato che “..l’interesse al ricorso correlato allo specifico pregiudizio derivante dall’intervento edilizio che si assume illegittimo, può comunque ricavarsi, in termini di prospettazione, dall’insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso..”.
Pertanto, rispondendo anche al terzo quesito deferito, l’Adunanza specifica che “..l’interesse al ricorso è suscettibile di essere precisato e comprovato dal ricorrente nel corso del processo, laddove il pregiudizio fosse posto in dubbio dalle controparti o la questione rilevata d’ufficio dal giudicante, nel rispetto dell’art. 73, comma 3, c.p.a…”
Infine, rispondendo anche all’ultimo dei quesiti deferiti, nei giudizi in cui vengano lamentate violazioni delle distanze imposte dalla legge, dai regolamenti o dagli strumenti urbanistici, il Supremo Consesso ha affermato che “non solo la violazione della distanza legale con l’immobile confinante con quello del ricorrente, ma anche quella tra detto immobile e una terza costruzione può essere rilevante ai fini dell’accertamento dell’interesse al ricorso, tutte le volte in cui da tale violazione possa discendere con l’annullamento del titolo edilizio un effetto di ripristino concretamente utile, per il ricorrente, e non meramente emulativo..”.